28.12.2007 — Wirtschaft, Sozialwesen, Verteidigung und Finanzpolitik sind heute Gegenstand lebhafter bürgernaher Kontroversen. Ausgerechnet in der Kulturdiskussion, der Hochburg der Vordenker, hat sich in den letzten Jahrzehnten hingegen kaum etwas bewegt. Ein Blick auf die Umstände zum geplanten Kulturförderungsgesetz (KFG) lassen eigentlich nur einen Schluss zu: Die Verantwortung dafür trägt der Gesetzgeber. Die Zeche bezahlen die Kunst- und Kulturschaffenden.
28.12.2007 — Wirtschaft, Sozialwesen, Verteidigung und Finanzpolitik sind heute Gegenstand lebhafter bürgernaher Kontroversen. Ausgerechnet in der Kulturdiskussion, der Hochburg der Vordenker, hat sich in den letzten Jahrzehnten hingegen kaum etwas bewegt. Ein Blick auf die Umstände zum geplanten Kulturförderungsgesetz (KFG) lassen eigentlich nur einen Schluss zu: Die Verantwortung dafür trägt der Gesetzgeber. Die Zeche bezahlen die Kunst- und Kulturschaffenden.
Gerät die Kulturförderung des Bundes in die Kritik, dann geht es in aller Regel darum, weshalb dieses oder jenes − meist Anstoss erregende − Projekt öffentlich gefördert worden ist. Das heisst, zur Diskussion stehen in erster Linie die Kriterien und Entscheidungsprozesse des Bundesamtes für Kultur und der Kulturstiftung Pro Helvetia. Ab und an blitzt dabei eine engagierte und lebendige Auseinandersetzung auf − in den letzten Jahren etwa rund um die Hirschhorn-Ausstellung in Paris -, die aber schnell wieder abgewürgt wird. Aufgrund eines überholten Kulturverständnisses wird immer wieder dafür gesorgt, dass Förderentscheide dem Bürger gegenüber weder erklärt noch gerechtfertigt werden müssen.
Weshalb ist dies so? Pro Helvetia, die zentrale Kulturförderinstitution des Bundes, ist ursprünglich aus historischen Gründen und aus liberaler Grundüberzeugung als autonome Stiftung organisiert worden. Ins Leben gerufen worden ist sie 1939 als Instrument der geistigen Landesverteidigung. Dabei hat man bewusst darauf geachtet, dass sie vor dem Zugriff partikularer Interessen geschützt geblieben ist. Mit der 68er-Bewegung haben sich die bislang staatstragenden, allzusehr mit Wirtschaftsaufschwung und Kampf gegen Kommunismus beschäftigten Liberalen aus der aktiven Gestaltung der Kulturpolitik zurückgezogen. Die Kulturdebatte ist zur internen Sache der Linken und damit staatspolitisch weitgehend irrelevant geworden.
Dass die Entscheide über Förderung oder Nicht-Förderung der öffentlichen Auseinandersetzung nach wie vor entzogen sind, ist also weitgehend auf einen ursprünglich sinnvollen Schutz vor Vereinnahmung zurückzuführen. Von ihm profitiert als Kulturhüterin heute ironischerweise die Linke: Sie kann die Kulturpolitik der Kritik von aussen dank ursprünglich bürgerlichen Abwehrmechanismen weitgehend entziehen.
Die Schweiz ist in Sachen Kulturpolitik noch im Reduit
Dass das Konzept der geistigen Landesverteidigung nach wie spielt, zeigt etwa die Antwort des Bundesrates vom Juni 2000 auf eine einfache Anfrage der Nationalrätin Doris Stumpf zu anstehenden Reformen: «Den bewährten und anerkannten Grundsatz der Stiftungsautonomie gilt es auch bei Reformen zu beachten. Insbesondere muss es Pro Helvetia frei stehen, im Sinne der eigenen Meinungsbildung in einem ersten Schritt intern in aller Offenheit über mögliche Stossrichtungen einer Reform zu diskutieren. Ein Eingreifen der Bundesbehörden in die stiftungsinterne Meinungsbildung ist in diesem Stadium nicht opportun.» Die Grundsätze der eidgenössischen Kulturpolitik − eigentlich das Kerngeschäft der Volksvertreter − wird also an die mit ihrer Ausführung Betrauten delegiert. Und keiner reklamiert. Die Reduitmentalität ist noch im neuen Jahrtausend tief verankert − zumindest im Kulturverständnis.
Pro Helvetia ist auf Bundesebene nicht die einzige Förderinstitution. Für die nationale Filmförderung ist das Bundesamt für Kultur (BAK) zuständig. Das Prinzip ist aber weitgehend dasselbe. Über die Kommissionsarbeit des BAK hat sich der Bundesrat in der Antwort einer Interpellation von Nationalrat Maximilian Reimann vom 19. September 2006 geäussert: «Die Objektivität der Entscheide hängt (…) einerseits ab vom Profil der Experten und andererseits von den Mechanismen, welche dazu beitragen, Interessenkonflikte zu vermeiden. Die Mitglieder der Expertenkommissionen werden vom EDI [Departement des Innern] auf Vorschlag des BAK ernannt (Art. 26 Abs. 1 FiG). Die Experten werden mit grosser Sorgfalt ausgewählt. Ausser auf die Einhaltung der Bestimmungen der Kommissionenverordnung (SR 172.31) wird besonders darauf geachtet, dass die verschiedenen Berufe der Filmbranche angemessen vertreten sind. Zusätzlich wurde die gesetzliche Amtszeit von zwölf Jahren (Art. 15) durch das BAK auf sechs Jahre begrenzt, um eine regelmässige Erneuerung zu ermöglichen und dennoch die Kontinuität in der Erfüllung der Aufgaben zu gewährleisten.»
Die Antwort räumt auch Probleme ein: «Die Zahl der Experten in einem so kleinen Land wie der Schweiz ist nicht unbegrenzt. Daher ist es fast unvermeidlich, dass auch gewisse Konkurrenten in Expertenkommissionen vertreten sind. Der Bundesrat hält seit bald dreissig Jahren fest, dass die Verweigerung einer Finanzhilfe nur aufgrund einer Kommissionsangehörigkeit unangemessen ist, wenn die betroffenen Projekte würdig sind, finanziell unterstützt zu werden (VPB 42.58; 1978). Wenn ein zu behandelnder Gegenstand direkt das Interesse eines Experten tangiert, tritt dieser in den Ausstand (Art. 24 FiFV).»
Den Zirkelschluss in einer solchen Begründung übersieht der Bundesrat geflissentlich: Wer entscheidet denn darüber, ob ein Projekt «würdig ist», finanziell unterstützt zu werden? Offenbar eben die Kommission, deren Mitglieder unter Umständen zur Diskussion stehen, weil sie selber Partei sind.
Die Bestimmungen über die Zusammensetzung der Kommissionen, die über Kulturförderung entscheiden, legen sowohl im Falle des BAK wie auch der Pro Helvetia das Hauptgewicht auf eine möglichst breite Berücksichtigung von Regionen und Interessengruppen. Über fachliche Qualifikation und Qualitäts- und Relevanzkriterien findet sich in den entsprechenden Bestimmungen nichts. Das höchste der Gefühle findet sich in Formulierungen wie «Die Mitglieder der Arbeitsgruppen haben besondere Kenntnisse in den Sachgebieten ihrer Zuständigkeit aufzuweisen» (Art. 7, Abs. 2 der aktuellen Geschäftsordnung der Pro Helvetia). Von den 28 Artikeln der Beitragsverordnung der Pro Helvetia äussern sich rund die Hälfte zum Teil sehr detailliert zu den Pflichten der Gesuchsteller. Gerademal zwei umschreiben die Gremien, welche die Beiträge sprechen. In keinem Wort werden dabei Pflichten erwähnt − ausser, dass bis zum Entscheid gewisse Fristen einzuhalten sind.
Kontrollgrundsätze auf den Kopf gestellt
Absolution vom Staat für Interessenkonflikte, keine Qualitäts- und Entscheidkriterien für die Förderer… Es scheint also tatsächlich so, dass die Kritik an der mangelnden Transparenz von Förderentscheiden etwas für sich hat, und dass eine Reform der Kulturförderung, wie sie im geplanten KFG angelegt ist, gerade hier ansetzen müsste.
Leider ist das Gegenteil der Fall. Nicht die Förderkommissionen, die bislang intransparent und ohne offengelegte Kriterien für Qualität und Relevanz entscheiden konnten und − der parlamentarischen Kritik zufolge − versagen, werden nun ausgemistet. Wirkungsnachweise und Erfolgskontrollen müssen künftig vielmehr die Kunstschaffenden beibringen, die unter solcher Willkür leiden. Statt die Fördentscheide zu professionalisieren und sie öffentlicher Diskussion und Kritik auszusetzen, werden die Gesuchsteller noch stärker in die Pflicht genommen und die Förderentscheide noch undurchsichtiger gemacht.
Damit nicht genug: Die Botschaft zum KFG stellt den Kommissionen einen veritablen juristischen Freibrief aus: «Von Fachkommissionen wird (…) ein Werturteil über Qualität, Bedeutung, Einzigartigkeit oder Innovationscharakter erwartet. Solche Werturteile sind in einem allfälligen Beschwerdeverfahren vor Bundesverwaltungsgericht nur schwer überprüfbar. Artikel 23 Absatz 3 schliesst daher die Angemessenheitsprüfung für Entscheide nach dem KFG im Verwaltungsrechtspflegeverfahren generell aus. Die gleiche Regelung gilt bereits heute im Filmgesetz (Art. 32 Abs. 3 FiG).» (Kursiv im Original).
Die Verantwortung der Fachkommissionen
Man könnte nun annehmen, dass die mit derart grossen Unsicherheiten in Sachen Qualitäts- und Relevanzkriterien konfrontierten Fachkommissionen besondere Sorgfalt auf ihre Entscheide legen würden. Ein Urteil des Bundesverwaltungsgerichts − der einzige offizielle Hinweis auf die Art und Weise der Entscheidfindung − scheint allerdings das Gegenteil nahezulegen. In einer Begründung vom 4. Oktober 2007 hat sich das Gericht detailliert mit einem abgewiesenen Gesuch um Unterstützung für die Englandtournee einer Rockgruppe befasst.
Die Analyse ist vernichtend und macht offensichtlich, dass selbst die in der Beitragsverordnung von Pro Helvetia angeführten formalen Entscheidkriterien recht vage sind: «Bei der gemäss Art. 5 Abs. 1 Bst. e geforderten internationalen Bedeutung», schreibt das Bundesverwaltungsgericht, «handelt es sich um einen auslegungsbedürftigen Begriff, der zwingend der Konkretisierung durch die rechtsanwendende Behörde bedarf. Die Vorinstanz [Stiftung Pro Helvetia] hätte demnach zumindest Ausführungen dazu machen müssen, welche Anforderungen sie an eine Auslandstournee stellt, damit diese als international bedeutsam angesehen werden kann. Gestützt darauf hätte sie sodann begründen müssen, inwiefern das Projekt des Beschwerdeführers diesen Anforderungen nicht genügte. Aus der Begründung geht nicht hervor, welche Überlegungen für die Vorinstanz ausschlaggebend waren, dass das Projekt des Beschwerdeführers nicht von internationaler Bedeutung sei. Die Vorinstanz weist lediglich darauf hin, dass das Projekt keine nachhaltige internationale Etablierung der Band verspreche. Weshalb sie zu dieser Einschätzung gelangt und welchen Anforderungen ein Projekt entsprechen müsste, damit eine nachhaltige internationale Etablierung als wahrscheinlich angesehen werden könnte, bleibt hingegen völlig unklar. Schliesslich kommt hinzu, dass sich die Vorinstanz überhaupt nicht zu den Voraussetzungen nach Art. 5 Abs. 1 Bst. a bis d und f Beitragsverordnung geäussert hat. Es ist deshalb weder für den Beschwerdeführer noch für das erkennende Gericht nachvollziehbar, ob der Beschwerdeführer diese Voraussetzungen allenfalls erfüllt hat oder nicht. Da es sich bei den Voraussetzungen nach Art. 5 Abs. 1 Bst. a bis f Beitragsverordnung um solche handelt, die für eine Beitragsgewährung kumulativ zu erfüllen sind, wäre die Vorinstanz gehalten gewesen, auf diese einzugehen oder gegebenenfalls zumindest zu bestätigen, welche dieser Voraussetzungen erfüllt sind.»
Das Gericht geht in seiner Kritik noch weiter: «Die sehr knappen Ausführungen der Vorinstanz lassen daran zweifeln, ob sie sich mit dem Gesuch und den Vorbringen in den Rechtsschriften des Beschwerdeführers tatsächlich auseinandergesetzt hat» (von Codex flores kursiv gesetzt), schreiben die Richter. «Vielmehr hat sie sich damit begnügt, mit einigen sehr allgemeinen Sätzen das Gesuch abzuweisen. Dadurch hat sie ihre Begründungspflicht und somit den Anspruch des Beschwerdeführers auf Gewährung des rechtlichen Gehörs gemäss Art. 29 Abs. 2 BV verletzt.»
Da es sich um ein einzelnes Urteil handelt, lässt sich daraus natürlich kein allgemeines Verdikt über die Arbeit der Fachkommissionen der Pro Helvetia ableiten (es existiert ein zweites Bundesverwaltungsgerichtsurteil vom 11. Juli 2007, das die Beschwerde eines Festivals wegen verweigerter Unterstützung abweist). Es illustriert aber das Grundproblem des Systems, für das vermutlich nicht einmal die Kulturstiftung selber verantwortlich gemacht werden kann. Vielmehr scheint es die Folge verhängnisvoller politischer Rahmenbedingungen.
Qualitativ hochstehende Förderurteile und ihre Diskussion wären das Herzstück einer vitalen Kulturpolitik und damit eine überaus anspruchsvolle Sache. Und wie jede andere anspruchsvolle Sache würden sie etwas kosten. Die Kulturförderstellen des Bundes, die im Parlament über keine potente Lobby verfügen, sind aber unter ständigem Rechtfertigungs- und damit Spardruck. Besonders die Verwaltungskosten geraten immer wieder ins Kreuzfeuer der Kritik. Will sich die Stiftung diesem entziehen, bleibt ihr nichts anderes übrig, als auch den Aufwand für die Arbeit der Fachkommissionen herunterzufahren und diesen damit die notwendigen Gelder für eine seriöse Arbeit zu entziehen.
Die Kulturpolitiker im Parlament wiederum scheuen die politische Debatte um die Kulturförderung, weil sie fürchten, dass das Resultat bloss in weiteren Kürzungen der Gelder und einem vergifteten Klima bestehen könnte. Die Ereignisse rund um die Hirschhorn-Affäre scheinen ihnen recht zu geben. Eine Entschuldigung ist dies allerdings nicht: Es scheint vielmehr eine recht mutlose und die Bedeutung von Kunst und Kultur im Grunde genommen geringschätzende Haltung.
Eine einfache Forderung würde die dringend notwendige Grundsatzdebatte in der Kultur schnell und nachhaltig ankurbeln: BAK und Pro Helvetia müssten gezwungen werden, alle Förderentscheide, die Kriterien dazu und die detaillierten Urteile und Einschätzungen öffentlich zu machen. Man müsste von ihren Kommissionen genau die Nachweise verlangen, die sie den Gesuchstellern aufbürden. Und die Kunst- und Kulturschaffenden sollten statt bürokratischen Sonderübungen vor allem das machen dürfen, was sie am besten können: Kunst und Kultur.
Oder die Politik müsste zumindest mal damit beginnen, über die Rolle der Fachkommissionen und die Entscheidmechanismen der Förderung zu diskutieren.
Dann käme endlich Kulturleben ins eidgenössische Haus. (wb)